รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ต้นตอของวิกฤตเศรษฐกิจที่ร้ายแรงครั้งหนึ่ง มิใช่เรื่องของ “ความไม่รู้” หรือ “โชคร้าย” หรือโดนต่างชาติ “กลั่นแกล้ง -โจมตี” ดังที่หลายๆ คนเคยเข้าใจผิดมาก่อนแต่อย่างใด

หากแต่เป็นผลของการกระทำของ “คน” ของเราเองที่มี “ความรู้” แต่เลือกที่จะ”โง่” ในเรื่องที่ควร “ฉลาด”

วิกฤตเศรษฐกิจเมื่อปี พ.ศ. 2540 อาจแบ่งออกได้เป็น 2 ส่วน แต่เกิดมาจากปัญหาเดียวกันคือการเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศที่ไม่มีการจัดการควบคุมจัดการในเชิงนโยบายที่ดี ทำให้การเคลื่อนย้ายเงินทุนที่เกิดขึ้นในขณะนั้น แทนที่จะเป็นประโยชน์กับประเทศไทยตามเป้าประสงค์กลับกลายเป็นโทษ เพราะเมื่อมีการเปิดเสรีให้เงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายเข้าออกประเทศได้โดยเสรี แต่กลับไม่มีการดำเนิน “นโยบายที่สอดคล้องเพื่อรองรับ” โดย

(1) ปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศสามารถเคลื่อนไหวไม่ยึดติดตายตัว ซึ่งจะทำให้ไม่จำเป็นจะต้องใช้เงินทุนสำรองของประเทศที่มีอยู่เข้ามาแทรกแซงค่าอัตราแลกเปลี่ยนให้คงที่ไม่เคลื่อนไหว หรือ

(2) หากไม่ต้องการให้อัตราแลกเปลี่ยนเคลื่อนไหวโดยเสรีก็ต้องปล่อยให้อัตราดอกเบี้ยหรือปริมาณเงินภายในประเทศเปลี่ยนแปลงเคลื่อนไหวโดยเสรีแทน นั่นก็หมายความว่ารัฐบาลไทยโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จำต้องสละอำนาจในการดำเนินนโยบายการเงิน ดังเช่น ฮ่องกงที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบ currency board ที่อัตราแลกเปลี่ยนคงที่ได้โดยไม่ต้องแทรกแซง

ข้อดีของระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบ currency board อยู่ที่การจำกัดอำนาจของฝ่ายการเมืองที่อาจทำได้ผ่านธนาคารกลาง ทำให้ไม่สามารถใช้นโยบายการเงินได้ตามอำเภอใจเข้ามาแทรกแซงตลาดด้วยการเพิ่มหรือลดปริมาณเงินในระบบที่จะมีผลต่อการกำหนดอัตราดอกเบี้ยในที่สุด

ส่วนข้อเสียก็คือ ต้องแลกมาด้วยความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยในประเทศที่ไม่สามารถควบคุมได้เพราะธนาคารกลางจะยึดเอาปริมาณเงินตราต่างประเทศที่ไหลเข้าหรือออกเป็นตัวกำหนดว่าจะมีปริมาณเงินภายในประเทศ (เงินสกุลท้องถิ่น) เปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นหรือลดลงมากน้อยเพียงใด อัตราดอกเบี้ยหรือปริมาณเงินภายในประเทศจึงผันผวนเปลี่ยนแปลงตามการขาดดุลหรือเกินดุลการค้าของประเทศที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบ currency board

ตัวอย่างเช่น เมื่อมีการเกินดุลการค้า เงินตราต่างประเทศที่ไหลเข้าประเทศเพิ่มมากขึ้น ทำให้มีปริมาณเงินสกุลท้องถิ่น เช่น ดอลลาร์ฮ่องกงเพิ่มขึ้นในจำนวนที่ได้สัดส่วนกันตามอัตราแลกเปลี่ยนที่คงที่ ผลก็คือ อัตราดอกเบี้ยไม่ว่าจะเป็นเงินกู้หรือเงินฝากที่คิดบนเงินสกุลท้องถิ่นจะลดลงกว่าที่เป็นอยู่เดิม ทำให้เงินทุนมีแนวโน้มที่จะไหลออกนอกประเทศเนื่องจากผลตอบแทนโดยเปรียบเทียบระหว่างในและต่างประเทศเปลี่ยนแปลงลดลงไป

สมดุลหรือดุลยภาพจึงเกิดขึ้นได้โดยอัตโนมัติปราศจากการแทรกแซงที่ธนาคารกลางมักจะใช้มาตรการ “ทำหมัน” เงิน หรือ sterilization operation เพื่อขจัดปริมาณเงินส่วนเกินที่ได้มาจากการเกินดุลการค้าให้หมดไปเพื่อรักษาระดับอัตราดอกเบี้ยที่เป็นเป้าหมายต้องการเอาไว้

เหตุการณ์ที่ปรากฏก่อนวิกฤตเมื่อปี พ.ศ. 2540 ได้ชี้ให้เห็นว่าทั้งฝ่ายข้าราชการประจำที่เกี่ยวข้องไม่มีความริเริ่มหรือเสนอคำแนะนำให้ฝ่ายการเมืองที่อาจไม่รู้เรื่องไปดำเนินนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่งที่จำเป็นต้องปฏิบัติเมื่อมีการเปิดเสรีเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ทั้งๆ ที่ ธปท.เป็นฝ่ายริเริ่มและดำเนินการต่อเนื่องมาเป็นเวลายาวนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อถึงยุคนายวิจิตร สุพินิจ เป็นผู้ว่าการ ธปท.ที่สานต่อนโยบายนี้จนถึงขั้นเปิดกิจการวิเทศธนกิจ ในขณะที่ฝ่ายการเมืองก็ใช้วิธีรอให้ฝ่ายข้าราชการประจำเสนอเรื่องมาให้ตัดสินใจ

ผลดีจากการเปิดเสรีเงินทุนเคลื่อนย้ายจึงกลายเป็นผลร้ายที่ก่อให้เกิดหายนะกับประเทศไทยครั้งร้ายแรงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยเมื่อไม่มีการออกนโยบายที่สอดคล้องมารองรับ

วิกฤตในเงินตรา (currency crisis) ต่างประเทศ จึงเป็นวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ในส่วนแรก อันเนื่องมาจากความพยายามในการเลือกที่จะตรึงค่าอัตราแลกเปลี่ยนมิให้เคลื่อนไหวในทิศทางที่ควรจะเป็น คืออ่อนค่าลง (depreciation) เมื่อเทียบกับเงินตราต่างประเทศสกุลที่สำคัญในขณะนั้นซึ่งก็คือดอลลาร์สหรัฐ ทั้งๆ ที่สถานการณ์ไม่เอื้ออำนวย เนื่องจากมีการขาดดุลการค้าในระดับสูงและเศรษฐกิจฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ทำให้นักลงทุนขาดความเชื่อมั่นในระบบการเงินไทย

ผลของการไม่เลือก “นโยบายที่สอดคล้องเพื่อรองรับ” อย่างใดอย่างหนึ่งดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงทำให้เกิดการคาดคะเนของผู้ที่เกี่ยวข้องและเป็นที่มาของการเก็งกำไรในที่สุดว่า ในไม่ช้าทางการไทยก็จักต้อง (1) ปรับอัตราแลกเปลี่ยน (realignment exchange rate) หรือ (2) เปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยน (exchange rate regime) ที่ใช้อยู่คือระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ (fixed exchange rate regime) ไปเป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (float exchange rate regime) เพื่อให้มีเงินตราต่างประเทศไหลเข้าประเทศ เพราะการค้าระหว่างประเทศอันเป็นแหล่งที่มาของเงินตราต่างประเทศของประเทศไทยนั้นขาดดุล (ซื้อ/นำเข้ามากกว่าขาย/ส่งออก) เรื้อรังมาตลอดมากกว่า 20 ปีโดยไม่มีทีท่าทีจะลดลงได้เลย ทำให้ต้องพึ่งพาการกู้ยืมเงินเพื่อเป็นแหล่งที่มาของเงินตราต่างประเทศ

การแก้ปัญหาการขาดดุลการค้าโดยพึ่งพาการกู้ยืมเงิน เช่น ดอลลาร์สหรัฐ จากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้ชำระค่าสินค้านำเข้าที่ประเทศไทยสั่งมาจากต่างประเทศ เป็นการแก้ไขปัญหาในลักษณะเฉพาะหน้าโดยที่ไม่ได้แก้ไขปัญหาการขาดดุลการค้าที่เผชิญอยู่ที่เป็นปัญหาเรื้อรังหรือปัญหาในเชิงโครงสร้างแต่อย่างใด ก่อให้เกิด maturity mismatchใน “ที่มา” ของเงินตราต่างประเทศที่มี “กำหนดการชำระเงิน” คืนสั้นเมื่อเปรียบเทียบกับ “การใช้ไป” ของเงินตราระหว่างประเทศที่มี “กำหนดการชำระเงิน” คืนยาวกว่า

คณะกรรมการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการระบบการเงินของประเทศหรือที่รู้จักเป็นอย่างดีในชื่อย่อว่า ศปร.นั้น ได้กล่าวในประเด็นนี้ไว้อย่างน่าฟังว่า

“เมื่อ ธปท. เลือกที่จะรักษาช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบไว้เช่นนั้นก็หมายความว่าแนวนโยบายทางด้านอุปสงค์รวมต้องมีความระมัดระวัง (conservative) เป็นพิเศษ . . . ตั้งแต่พ.ศ. 2537 เป็นต้นมา นโยบายการคลังเป็นเรื่องของรัฐบาลและสภาก็จริงอยู่ แต่ธปท.มิได้ผลักดันอย่างจริงจังให้รัฐบาลมีนโยบายเกินดุล ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นในช่วงนั้น ส่วนนโยบายการเงิน (ภายใต้การดูแลของธปท.- ผู้เขียน)... ก็ไร้ผลเพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง

เมื่อธปท.ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ ก็ควรจะใช้มาตรการไม่ให้เงินกู้ไหลเข้าประเทศอย่างมากมายเสียตั้งแต่ต้น . . .”

ดังนั้นยิ่งมีการขาดดุลการค้าและไม่มีการปรับอัตราแลกเปลี่ยนให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมเพื่ออำนวยให้มีการส่งออกได้มากขึ้นและนำเข้าลดลง แนวโน้มวิกฤตในเงินตรา (currency crisis) ต่างประเทศ ก็ยิ่งมีมากขึ้น เพราะจะมีการเก็งกำไรอันเนื่องมาจากมีความต้องการเงินตราต่างประเทศ เช่น ดอลลาร์สหรัฐ สูงขึ้นเป็นเงาตามตัวอันเนื่องมาจากเกิดความไม่สมดุลในดุลการค้าและอัตราแลกเปลี่ยนไปพร้อมๆ กัน ในทางกลับกันจะมีความต้องการในเงินท้องถิ่นคือเงินบาทต่ำ

นอกจากนี้แล้ว ฝ่ายการเมืองในขณะนั้นก็ไม่มีการส่งสัญญาณหรือแสดงวิสัยทัศน์ในทิศทางที่ถูกต้องว่าประเทศไทยควรจะแก้ไขความไม่สมดุลดังกล่าวได้อย่างไร กลับชูประเด็นเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนให้เป็น “หน้าตา” ของประเทศไทยที่จำเป็นต้องรักษาไว้

ในทำนองเดียวกันฝ่ายข้าราชการประจำ เช่น ธปท.ก็ขาดซึ่งวิสัยทัศน์ เพราะจะเรียกร้องเรื่อง “ความเป็นอิสระ” ไปทำไมในเมื่อมิได้ใช้ “ความเป็นอิสระ” ดังกล่าวให้เป็นประโยชน์ในการเสนอแนะมาตรการ/นโยบายที่ถูกต้องต่อส่วนรวมแต่อย่างใด

“นโยบายที่สอดคล้องเพื่อรองรับ” ด้วยการลดค่าเงินบาทจึงกลายเป็นปัญหาเรื่อง “เสียหน้า” ของฝ่ายการเมืองมากกว่าที่จะใช้เพื่อเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาและแสดง “ความกลัวที่จะเป็นอิสระ” ของ ธปท.ไปในเวลาเดียวกัน

แม้ทางการไทยโดย ธปท.จะพยายามตรึงอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้ให้คงที่ด้วยการเข้าแทรกแซงอย่างลับๆ โดยการทำ swaps ซึ่งเป็นการซื้อขายเงินตราต่างประเทศแบบล่วงหน้าที่มีสัญญาการขายหรือซื้อต่างตอบแทนในอนาคต แต่ผลที่เกิดขึ้นก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงโชคชะตาของประเทศไทยได้อีกต่อไป

การทำ swaps ในขณะนั้น ถือว่าเป็นรายการที่ยังไม่รับรู้ผลกำไร/ขาดทุน ดังนั้นจึงยังไม่มีการกำหนดให้ต้องบันทึกในทางบัญชีแต่อย่างใด ทำให้ผู้บริหาร ธปท.สามารถหลีกเลี่ยงขีดจำกัดทั้งในด้านปริมาณและด้านกฎหมายคือ พ.ร.บ.เงินตรา เปรียบได้กับ การใช้ลวดตากผ้ามาต่อแทนลวดตะกั่วที่สะพานไฟ ทำให้เมื่อมีกระแสไฟฟ้าไหลเข้ามามากผิดปกติ วงจรไฟฟ้าก็ยังเชื่อมต่ออยู่ไม่ขาดออกจากกันเพราะไม่มีลวดตะกั่วอันเป็น “ตัวป้องกัน” ที่จะหลอมละลายก่อนที่เครื่องใช้ไฟฟ้าหรือแม้แต่บ้านจะได้รับความเสียหายได้จากเหตุไฟฟ้าลัดวงจร

ดังนั้นการทำ swaps จึงเปิดโอกาสให้ ธปท.สามารถทุ่มเงินสำรองระหว่างประเทศที่มีอยู่ออกมาใช้อย่างลับๆ โดยขาดความรอบคอบเพื่อพยุงค่าเงินบาทเอาไว้ เพราะคาดเอาเองว่าเงินส่วนนี้จะไม่หายไปไหนหรือขาดทุนจากการแทรกแซง หากสามารถตรึงอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้ได้ เนื่องจากจะสามารถไปซื้อคืนกลับมาได้ในอัตราเดิมในภายหลัง

แต่การทำ swaps เป็นมาตรการที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในขณะนั้น เพราะไม่มีเงินตราต่างประเทศไหลเข้าประเทศภายใต้ราคาอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทตามที่ ธปท.กำหนดให้สูงหรือแข็งค่า (appreciation) มากขนาดนั้น (ประมาณ 26 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ) ทำให้ทุนสำรองระหว่างประเทศที่ถูกฝ่ายการธนาคารของ ธปท.ยืมไปทำ swaps ลดลงอย่างรวดเร็วในชั่วระยะเวลาไม่กี่เดือนจากที่มีอยู่กว่า 3 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ จนเหลือเพียง 2.8 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เมื่อปลายเดือน มิ.ย.40

ธปท.จึงถูกบังคับให้ต้องเลือก “นโยบายที่สอดคล้องเพื่อรองรับ” โดยการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัวในที่สุด เพราะเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่มีอยู่ได้หมดไปอย่างรวดเร็วจากการเข้าแทรกแซงค่าเงินบาทเพื่อตรึงค่าเอาไว้อย่างลับๆนั่นเอง

ทำให้แทนที่จะเลือก “นโยบายที่สอดคล้องเพื่อรองรับ” โดยปรับเฉพาะอัตราแลกเปลี่ยนแล้วยังรักษาเงินทุนสำรองที่มีอยู่เอาไว้ได้ กลับกลายเป็นว่า ไม่สามารถรักษาทั้งอัตราแลกเปลี่ยนและเงินทุนสำรองเอาไว้ได้ด้วยกันทั้งคู่ อันเป็นความผิดพลาดในเชิงนโยบายอย่างอัปยศอดสูยิ่งนัก

จึงอาจกล่าวได้ว่า ผู้บริหาร ธปท.ในขณะนั้นมิใช่ fear float หรือกลัวการลอยตัว ในอัตราแลกเปลี่ยนแต่เพียงอย่างเดียว หากแต่ยัง fear independent หรือกลัวความเป็นอิสระอีกด้วย