รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ไม่มีระบบอัตราแลกเปลี่ยนใดที่จะเหมาะสมในทุกช่วงเวลาและกับทุกประเทศ

ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์อีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันก็คือ มีประเทศที่เปลี่ยนมาใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ สวนทางกับประเทศที่ใช้ระบบแบบคงที่หรือแบบกึ่งกลางที่เรียกโดยทั่วไปว่าระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบมีการจัดการที่มีจำนวนน้อยลงไปเรื่อยๆ

ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจได้บ่งชี้ให้เห็นถึงการวิวัฒนาการของระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบมาตรฐานทองคำหรือ Gold Standard ที่นำเอาการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนไปผูกติดอยู่กับน้ำหนักทองคำ ดังนั้น หากทองคำ 1 ออนซ์ในสหรัฐฯ มีมูลค่า 2 ดอลลาร์สหรัฐในขณะที่ในอังกฤษด้วยน้ำหนักเดียวกันหากมีค่า 1 ปอนด์ อัตราแลกเปลี่ยนระหว่างดอลลาร์สหรัฐกับปอนด์อังกฤษจะเป็น 2 ต่อ 1

ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ซึ่งใช้ทองคำหรือแร่โลหะมีค่าอื่นๆ เป็นเครื่องมือในการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในยุคสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 จึงเกิดขึ้น ธนบัตรที่ใช้อยู่จึงเป็นเสมือนตั๋วแลกเงินที่หากไม่เชื่อถือเงินกระดาษที่ถืออยู่เพราะตัวมันเองไม่มีมูลค่าเต็มจำนวนตามที่ตราไว้หรือ Fiat money ก็สามารถที่จะไปแลกเป็นทองคำมาถือแทนให้อุ่นใจได้ เพราะรัฐผู้ออกธนบัตรได้กำหนดค่าเสมอภาค (par value) หรืออัตราแลกเปลี่ยนที่สามารถแลกเปลี่ยนระหว่างมูลค่าเงินสกุลตนเองกับน้ำหนักทองคำ เอาไว้นั่นเอง

ข้อบกพร่องที่สำคัญของระบบมาตรฐานทองคำนี้ก็คือ ความมั่งคั่งของชาติจะไปตกอยู่ที่ทองหรือแร่โลหะที่มีค่าอื่นๆ เช่น เงิน ทั้งๆ ที่เป็นแค่แร่โลหะจะมีมากมีน้อยก็ไม่ได้ทำให้มีความเจริญก้าวหน้ากับประเทศแต่อย่างใดมิใช่หรือ คนส่วนใหญ่ในประเทศเราจึงเป็นพวก “บ้าหอบฟาง” ดังเช่นเพลงของอัศนีและวสันต์ที่ร้องบอกว่า คนดีนั้นหอบวาสนา แต่คนบ้า(วัตถุ)นั้นหอบฟาง นั่นเอง เช่นเดียวกันกับนักคิดในเวลานั้นจากหนังสือชื่อ An Inquiry to the Wealth of Nation ของ Adam Smith ที่ให้ข้อคิดกับสังคมในขณะนั้นว่า ความมั่งคั่งของชาติมาจากที่ใด ใช่จาก ทองคำ หรือ เงินไม่

ในช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 1 จวบจนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้มีความยุ่งยากวุ่นวายเกิดขึ้นกับมาตรฐานทองคำที่ใช้อยู่เป็นอันมากทั้งจากผลของสงครามและที่มิใช่ผลของสงคราม ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวได้เริ่มเข้ามามีบทบาทบ้างในบางช่วงเวลา หากแต่เป็นเพราะความจำใจมิใช่เป็นความประสงค์ของผู้ดำเนินนโยบายแต่อย่างใด เหตุผลสำคัญก็คือ ความสามารถในการแลกเปลี่ยนเอากระดาษที่เรียกว่าเงิน (money) เป็นทองคำหรือ convertibility ของรัฐที่เป็นผู้ออกเงินนั้นมีน้อยมาก ทั้งนี้อาจจะเนื่องมาจากมีปริมาณทองในท้องตลาดน้อยหรือไม่ต้องการสูญเสียทองที่ครอบครองอยู่ ดังนั้น เมื่อรัฐในยุโรปส่วนใหญ่ไม่สามารถรักษา convertibility ระหว่างเงินกับทองเอาไว้ได้ตามค่าเสมอภาคที่ได้กำหนดไว้ มาตรฐานทองคำก็ใช้ต่อไปไม่ได้

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ยุติลง ได้มีการประชุมที่เมือง Bretton Woods สหรัฐฯ ในปี ค.ศ. 1944 เพื่อตกลงเกี่ยวกับการจัดการระบบเศรษฐกิจของโลกภายหลังสงคราม แม้จะเป็นการประชุมของฝ่ายชนะ แต่ก็มีผู้ชนะ 2 ประเภทคือ แบบสหรัฐฯ ที่ระบบเศรษฐกิจและโครงสร้างการผลิตไม่บอบช้ำและเป็นเจ้าหนี้ กับที่เหลือส่วนใหญ่ซึ่งเป็นประเทศที่มีสถานะในทางตรงกันข้าม ทำให้เป้าประสงค์ของประเทศที่เข้าร่วมประชุมแตกต่างกันออกไปเป็นอย่างมาก เพราะประเทศที่เป็นลูกหนี้ที่บอบช้ำก็มีความประสงค์ที่จะได้เงินช่วยเหลือจากสหรัฐฯ ที่เป็นเจ้าหนี้อยู่แล้วเพิ่มมากขึ้น ในขณะที่สหรัฐฯ เองก็ไม่อยากที่จะเข้าไปมีส่วนควักกระเป๋าจ่ายหรือยกหนี้ให้แต่เพียงผู้เดียวภายหลังสงครามสงบ

เมื่อเขี้ยวต่อเขี้ยวมาเจอกัน ผลจึงออกมาในลักษณะที่สหรัฐฯ สามารถเลือกที่จะเข้ามาช่วยเหลือในแบบตนเองไม่มีข้อผูกมัด นั่นคือมีการตั้ง องค์กรโลกบาล (supra-national organization) ที่รัฐสมาชิกยอมเสียสละอำนาจอธิปไตยบางส่วนไปให้เกิดขึ้นมา 3 องค์กรคือ ธนาคารโลก เพื่อทำหน้าที่ให้เงินกู้ระยะยาวเพื่อพัฒนาหรือปรับปรุงโครงสร้างเศรษฐกิจพื้นฐานโดยที่มาของเงินที่นำไปปล่อยกู้จะมาจากการออกพันธบัตรของธนาคารโลกออกจำหน่าย ทำให้สหรัฐฯ มีเสรีที่จะให้กู้หรือไม่กับประเทศที่เคยเข้าร่วมรบเป็นพันธมิตรสู้สงครามมาด้วยกัน เพราะใครจะมาซื้อพันธบัตรนี้ในจำนวนเท่าใดก็ได้

ในส่วนของข้อตกลงเกี่ยวกับระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่บรรลุก็คือจะมีการใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ แต่มีการปรับตัวได้หากมีความจำเป็น (fixed but adjustable with narrow band of flexibility) โดยมี กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF เป็นองค์กรที่คอยช่วยเหลือให้กู้ในระยะเวลาที่สั้นกว่าเงินกู้ของธนาคารโลกกับประเทศที่มีความจำเป็นเพื่อที่จะได้ไม่ต้องมาแข่งกันลดค่าเงินหรือต้องออกไปจากระบบแบบคงที่ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ มีพันธกิจ (mission) คอยกำกับดูแลรักษาระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ให้คงอยู่ไว้นั่นเอง ที่มาเงินทุนของกองทุนการเงินฯ จะมาจากเงินที่ส่งเข้าสมทบในกองกลางของแต่ละประเทศสมาชิกซึ่งเงินสมทบจำนวนนี้จะเป็นตัวกำหนดจำนวนเงินกู้ที่ประเทศสมาชิกสามารถกู้ได้ คล้ายกับสหกรณ์ออมทรัพย์ในประเทศไทยไม่มีผิด

ส่วนสุดท้ายก็คือองค์กรที่จัดระเบียบเกี่ยวกับการค้าการลงทุนของโลกนั้น แม้จะบรรลุข้อตกลงเกี่ยวกับภาษีศุลกากรคือ General Agreement on Tax and Tariff (GATT) ซึ่งเป็นบรรพบุรุษขององค์การการค้าโลกหรือ WTO แต่กว่าจะจัดการให้มีได้ก็ต้องใช้เวลาอีกกว่า 40 ปีให้หลัง

ข้อตกลงที่ Bretton Woods จึงมีความสำคัญต่อการจัดระเบียบเศรษฐกิจโลกยุคใหม่ (ในขณะนั้น) โดยมีการใช้ดอลลาร์สหรัฐเป็นเงินตราระหว่างประเทศสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการจัดระเบียบระบบการเงินระหว่างประเทศ โดยมีกองทุนการเงินฯ เป็นองค์กรโลกบาลที่คอยกำกับดูแลให้เป็นไปตามข้อตกลง

ในขณะที่ปริมาณการค้าขยายตัวอย่างรวดเร็วเกินกว่าปริมาณทองคำที่โลกจะสามารถผลิตขึ้นมาเพื่อสนองตอบต่อปริมาณการค้าได้ ทำให้สหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศเดียวที่ยังคง convertibility ระหว่างเงินดอลลาร์สหรัฐกับทองเอาไว้ได้ตามค่าเสมอภาคที่ได้กำหนดไว้ ดอลลาร์สหรัฐจึงได้กลายมาเป็นเงินตราสกุลหลักระหว่างประเทศอย่างแพร่หลายแทนที่เงินปอนด์อังกฤษหรือเงินฟรังก์ฝรั่งเศสนับจากนั้นเป็นต้นมา เนื่องจากดอลลาร์สหรัฐสามารถทำหน้าที่ของเงินหรือ function of money ได้อย่างดีคือ ทั้งในหน้าที่การเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยน และหน้าที่การเก็บรักษามูลค่านอกเหนือจากหน้าที่การใช้เป็นหน่วยนับ เพราะประเทศอื่นๆ นอกจากสหรัฐฯ ไม่จำเป็นที่จะต้องถือครองทองคำโดยตรง หากแต่ถือดอลลาร์สหรัฐแทนก็เหมือนกันทั้งยังมีความสะดวกในการได้มาอีกด้วยเพราะถูกนำมาใช้ในการค้าระหว่างประเทศอย่างกว้างขวางเป็นปกติอยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม ระบบแบบคงที่ตามข้อตกลง Bretton Woods ก็ใช้ได้ในช่วงเวลาระหว่างปี ค.ศ. 1946-1973 เนื่องจากมีหลายๆ ประเทศที่ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วในยุโรปและเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น ได้ผละออกจากระบบแบบคงที่ตามข้อตกลง Bretton Woods โดยหันมาใช้ระบบแบบลอยตัวแทนด้วยสาเหตุที่สหรัฐฯ ได้ยกเลิก convertibility ที่ดอลลาร์สหรัฐจะสามารถแลกเป็นทองคำได้เป็นประเทศสุดท้ายของโลก

นอกจากนี้แล้วสหรัฐฯ ก็เริ่มที่จะใช้จ่ายเงินเกินตัวจากการเข้าไปทำหน้าที่ “ตำรวจโลก” ทำสงครามในหลายๆ ที่ เช่น เกาหลี และเวียดนาม ทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง ประเทศอื่นๆ ที่สามารถฟื้นตัวทางเศรษฐกิจได้ก็เริ่มที่จะไม่ไว้วางใจที่จะสะสมความมั่งคั่งของตนเองโดยการถือดอลลาร์สหรัฐแทนการถือครองทองคำโดยตรง การทยอยนำเอาดอลลาร์สหรัฐมาแลกเป็นทองคำกลับคืนไปจากสหรัฐฯจึงเป็นจุดที่ทำให้สหรัฐฯ ตัดสินใจเลิก convertibility

กองทุนการเงินฯ จึงสูญเสียพันธกิจหลักในการเป็นผู้ปกป้องรักษาระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ไปในปี ค.ศ. 1978 เมื่อมีการตกลงยอมรับการยกเลิกค่าเสมอภาคที่แต่ละประเทศต้องประกาศและรักษาอัตราแลกเปลี่ยนของตนเอาไว้ให้เคลื่อนไหวอยู่ในกรอบรอบค่าเสมอภาคที่กำหนดเอาไว้ รัฐสมาชิกจึงสามารถที่จะเลือกระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่เหมาะสมได้โดยอิสระทำให้ยุคสมัยของระบบแบบคงที่เสื่อมถอยนับจากนั้นเป็นต้นมา

การสูญเสียพันธกิจที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลปกป้องมากว่า 40 ปีได้ทำให้กองทุนการเงินฯ ขาด “เป้าประสงค์” ในการคงอยู่อย่างร้ายแรง เพราะการปล่อยกู้ให้กับสมาชิกก็เพื่อให้ประเทศสมาชิกนั้นสามารถนำไปปรับตัวเพื่อรักษาระบบแบบคงที่เอาไว้ แต่หากประเทศสมาชิกไปอยู่ในระบบแบบลอยตัวแล้ว กองทุนการเงินฯ จะมีหน้าที่ เหตุผลใด หรือคำแนะนำช่วยเหลือในเชิงวิชาการ อันเป็นข้ออ้างที่จะเข้าไปแทรกแซงระบบเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกนั้นให้เป็นไปในทิศทางที่ต้องการได้อย่างไร

กองทุนการเงินฯ ในปัจจุบันจึงน่าจะอยู่ในสภาวการณ์ที่สุ่มเสี่ยงเป็นอย่างยิ่ง เพราะการดำเนินงานขาดซึ่งหลักการและเหตุผลมารองรับ ยิ่งมีจำนวนเงินให้กู้มากขึ้นเพียงใด โอกาสที่จะกระทำผิดพลาดต่อเงินสมทบของสมาชิกและใช้เงินโดยปราศจากวัตถุประสงค์ก็มีสูงตามไปด้วย เช่น ในกรณีวิกฤตเศรษฐกิจของไทยเมื่อปี พ.ศ. 2540 ที่มีวงเงินให้กู้เพียงประมาณ 1.7 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่ก็ไม่สามารถรักษาระบบแบบคงที่ของไทยที่เคยใช้เอาไว้ได้เมื่อไทยพ้นวิกฤตในครั้งนั้นไป หรือกรณีกรีซ ที่ใช้เงินกู้มากกว่า 1.1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐร่วมกับธนาคารกลางยุโรป (ECB) เพื่อให้กรีซคงอยู่ในระบบแบบคงที่ของเงินสกุลร่วมยูโร แต่เงินดังกล่าวจะสามารถสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันให้กรีซคงอยู่ในระบบแบบคงที่โดยใช้เงินยูโรไปในอนาคตได้หรือไม่ยังเป็นประเด็นปัญหาที่ตอบได้ยาก

ประเทศในยุโรปที่แม้จะผละออกจากระบบแบบคงที่ของกองทุนการเงินฯ ก็ยังมีความพยายามที่จะอยู่ในระบบแบบคงที่โดยจัดตั้งระบบแบบคงที่ตามข้อตกลง Bretton Woods ที่เคยมีมาในภูมิภาคยุโรปของตนเองในปี ค.ศ. 1979 โดยเริ่มต้นจากการสร้างหน่วยนับ European Currency Unit หรือ ECU ร่วมกันซึ่งเป็นที่มาของการใช้เงินสกุลร่วมยูโรในปัจจุบัน

การเรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีตเพื่อทำให้เข้าใจถึงแก่นแท้ที่ว่า ไม่มีระบบอัตราแลกเปลี่ยนใดที่จะเหมาะสมในทุกช่วงเวลาและกับทุกประเทศ จึงเป็นการเจริญซึ่งสติปัญญา ทำให้รู้ว่าประเทศไทยภายใต้การเคลื่อนย้ายเงินทุนข้ามพรมแดนโดยเสรีจะรับมือกับความไม่สมดุลของเศรษฐกิจโลกที่มีอยู่ในปัจจุบันได้อย่างไร

หากจะหันหลังกลับไปใช้ระบบแบบคงที่เหมือนที่เคยใช้ในอดีตก็ต้องพิจารณาดูให้รอบคอบด้วยว่าสภาพแวดล้อมในขณะนี้มันเหมาะสมหรือไม่อย่างไร